Poradnik Przedsiębiorcy

Wielokrotne kontrole przedsiębiorców – czy istnieją limity?

Wielokrotne kontrole przedsiębiorców w ostatnich miesiącach stanowią bardzo popularny temat w mediach. Z racji trwającego stanu epidemicznego są to głównie kontrole Sanepidu i Policji. Mimo to organy te potrafią odwiedzać przedsiębiorców nawet kilkukrotnie w ciągu tygodnia. Ustawa Prawo przedsiębiorców reguluje zasady, zgodnie z którymi organy administracyjne nie mogą prowadzić kilku kontroli jednocześnie w jednym przedsiębiorstwie, zakazują powtórnych kontroli o tożsamym przedmiocie czy w końcu określają liczbę możliwych dni w ciągu roku, które mogą zostać poświęcone na audyty. Nic to jednak nie daje, gdyż każda z tych regulacji posiada wyjątki, dzięki którym organy kontrolne z łatwością mogą obejść prawo.

Instytucji kontrolujących jest aż nadto – urząd skarbowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Państwowa Inspekcja Pracy, Sanepid, Inspekcja Handlowa i wiele innych. Co do zasady, organy te mają obowiązek poinformowania o kontroli co najmniej 7 dni przed wizytą, tak aby przedsiębiorca miał możliwość się przygotować. Niestety kontrole niezapowiedziane nie są też rzadkością. Powyższe pokazuje obraz władzy opresyjnej, której organy mogą bez ograniczeń nadzorować przedsiębiorców. Nie jest tak do końca. Prawo przedsiębiorców zawiera kilka instrumentów, dzięki którym wielokrotne kontrole przedsiębiorców, mimo że możliwe, to mogą zostać znacznie ograniczone.

Kontrola przedsiębiorcy – obowiązki organu kontrolnego

Przesłanki kontroli znajdziemy w art. 47 ustawy - Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem kontrola musi być planowana na podstawie analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy wprowadzenie wymogu dokonywania analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa ma na celu ograniczenie liczby i zakresu kontroli przedsiębiorców, u których występuje niewielkie ryzyko bądź nie stwierdzono wcześniej naruszeń przepisów. Ustawa nie określa sposobu przeprowadzenia analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa. Przepis art. 47 Prawa przedsiębiorców wskazuje jedynie, że sposób przeprowadzenia analizy określa organ kontroli oraz że analiza obejmuje identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe.

Dodatkowo każdy z organów kontrolnych ma obowiązek zamieszczania schematu procedur kontroli „krok po kroku” na swojej stronie internetowej. Powyższe ma umożliwić przedsiębiorcom zapoznanie się z procedurami kontrolnymi w praktyczny sposób. 

Organ kontroli ma obowiązek zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Wszczyna się ją nie wcześniej niż po upływie 7 dni, lecz nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta we wskazanym terminie, jej wszczęcie wymaga ponownego zawiadomienia.

Od wskazanych zasad istnieją wyjątki. Art. 47 ust. 1 Prawa przedsiębiorców mówi, że powyższe zasady nie znajdują zastosowania:

  • gdy organ kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie: zagrożenia życia lub zdrowia, popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, innego naruszenia prawnego zakazu lub niedopełnienia prawnego obowiązku w wyniku wykonywania działalności gospodarczej objętej kontrolą;

  • w odniesieniu do działalności przedsiębiorców w zakresie objętym nadzorem nad rynkiem finansowym;

  • w przypadku, gdy jest ona niezbędna do przeprowadzenia postępowania w celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych organu lub wykonania decyzji albo postanowień nakazujących usunięcie naruszeń prawa, w związku z przeprowadzoną kontrolą.

Wiemy już, jakie obowiązki ciążą na organie kontroli. Jednak mimo powyższych restrykcji polskie prawo wykreowało na tyle pokaźne grono podmiotów nadzoru, że przedsiębiorca mógłby codziennie witać nowych inspektorów. Na szczęście Prawo przedsiębiorcy uregulowało mechanizmy, które przynajmniej trochę mogą pohamować zapędy wspomnianych organów kontrolnych.

Zakaz podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy

Przepis art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców zakreśla zasadę, zgodnie z którą nie można podejmować i prowadzić równocześnie więcej niż jednej kontroli wobec przedsiębiorcy. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny przez pojęcie „równocześnie” należy rozumieć każdy, nawet krótkotrwały stan, w którym są wykonywane czynności kontrolne przez dwa różne organy kontroli. Oznacza to, że zakaz ten dotyczy wszelkich sytuacji, w których mogłoby dojść do chociażby tylko częściowego nałożenia się kontroli.

Jeżeli przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą w więcej niż jednym zakładzie lub innej wyodrębnionej części przedsiębiorstwa, omawianego zakazu nie stosuje się do zakładu lub części przedsiębiorstwa. Oznacza to możliwość prowadzenia równocześnie przez jeden organ wielu kontroli w każdej z wyodrębnionych części przedsiębiorstwa należącego do danego przedsiębiorcy.

Zgodnie z omawianym przepisem, jeżeli organ nadzoru, wszczynając kontrolę, pozyska informację, że firma przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu, ma bezwzględny obowiązek odstąpienia od podjęcia czynności kontrolnych. Powinien ustalić nowy termin inspekcji i zawiadomić o nim przedsiębiorcę. Z kolei w wypadku, gdy rozpocznie już czynności kontrolne, ale w ich trakcie okaże się, że u przedsiębiorcy prowadzone są inne czynności inspekcyjne, organ ten ma obowiązek zaprzestania kontroli. Przeprowadzone do tego czasu czynności kontrolne należy uznać za niebyłe.

Powyższa zasada może doznać ograniczenia wyłącznie w wypadkach przewidzianych w ustawie. Przepis art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wskazuje, że zakaz nie obowiązuje m.in. w sytuacji, gdy:

  • możliwość prowadzenia równocześnie więcej niż jednej kontroli przewidują ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej;

  • przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia;

  • przedsiębiorca wyraził zgodę na równoczesne podjęcie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli;

  • przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska;

  • kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów;

  • kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu;

W powyżej wymienionych przypadkach kontrole mogą być podejmowane i prowadzone w tym samym czasie, bez żadnych ograniczeń co do limitu postępowań. Warto przy tym podkreślić, że omawiany zakaz nie występuje, gdy podjęto kontrole określone powyżej w trakcie już trwającej kontroli, której nie można zakwalifikować do żadnej z ww. wypadków. Wykluczona jest natomiast możliwość podjęcia i prowadzenia kontroli, której nie można zakwalifikować do żadnego z wymienionych przypadków w sytuacji, gdy przedsiębiorca jest już objęty kontrolą mieszczącą się w którymś z opisanych wyjątków.

Ustalenie czasu trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym

Kolejne ograniczenie wynika z art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Przepis ten statuuje zasadę, zgodnie z którą należy ograniczyć czas trwania kontroli u przedsiębiorcy w trakcie jednego roku kalendarzowego.

Omawiany przepis wskazuje wprost, że maksymalny czas trwania kontroli nie może przekraczać w roku kalendarzowym w odniesieniu do:

  • mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych;

  • małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych;

  • średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych;

  • pozostałych przedsiębiorców – 48 dni roboczych.

Powyższe okresy wyznaczają maksymalny łączny czas trwania wszystkich kontroli prowadzonych przez dany organ kontroli w jednym roku kalendarzowym. Powtarzając za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (II SA/Gl 948/17), czas kontroli liczony w dniach roboczych należy odnieść do kontroli w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, więc do tych czynności organów kontroli, które przeprowadzane są u przedsiębiorcy w jego siedzibie (lub we wskazanym przez niego miejscu), mając przez to wpływ na bieżące funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Do dni kontroli zaliczamy tylko te, w których pracownicy kontrolującego organu faktycznie przebywali w siedzibie przedsiębiorcy.

Niestety orzecznictwo sądów administracyjnych utrwaliło również stanowisko, że przekroczenie limitów czasowych przewidzianych dla roku kalendarzowego nie powoduje niemożności prowadzenia kontroli oraz nie dyskwalifikuje w żaden sposób czynności dokonanych w tym postępowaniu. Oznacza to też, że organy, które łamią lub naginają przepis 55 Prawa przedsiębiorców, zasadniczo nie ponoszą negatywnych konsekwencji swojego działania.

Dodatkowo ust. 2 art. 55 ustawy wskazuje sytuacje, w których nie mają zastosowania omawiane ograniczenia. Jest to katalog rozbudowany, który na dobrą sprawę pozwala organom dopasować każdą sytuację do któregoś z uregulowanych wyjątków. Ograniczenie czasowe zasadniczo nie obowiązuje w tych samych przypadkach co zakaz prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy.

Jakby mało było wyjątków od wskazanej instytucji, art. 55 ust. 3 Prawa przedsiębiorców pozwala na przedłużenie czasu trwania kontroli z przyczyn niezależnych od organu kontroli. Przy czym przedłużenie czasu trwania kontroli nie może naruszać terminów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 4 ustawy przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe również w przypadku ujawnienia w toku prowadzonej kontroli:

  • zaniżenia zobowiązania podatkowego w wysokości przekraczającej równowartość 10% kwoty zadeklarowanego zobowiązania podatkowego, jednak nie niższej niż 500 zł;

  • zawyżenia straty w wysokości przekraczającej równowartość 50% kwoty zadeklarowanej straty, jednak nie niższej niż 2500 zł;

  • faktu niezłożenia deklaracji pomimo takiego obowiązku.

Jeżeli zaistnieje któraś ze wskazanych wyżej przesłanek, organ kontrolny ma obowiązek zawiadomić przedsiębiorcę o ujawnionych okolicznościach, wskazując zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy.

Czas trwania kontroli, o której mowa w art. 55 ust. 4  ustawy, nie może spowodować przekroczenia odpowiednio dwukrotności terminów ogólnych (określonych w ust. 1).

Zakaz powtórnych kontroli o tożsamym przedmiocie

Kolejną instytucją mającą chronić interesy i nerwy przedsiębiorcy jest zakaz powtórnych kontroli o tożsamym przedmiocie. Przepis art. 58 Prawa przedsiębiorców zakazuje przeprowadzania kontroli, których przedmiot był przedmiotem zakończonej już kontroli prowadzonej przez ten sam organ. Zakaz ten obejmuje wszystkie sytuacje, w których organ uprzednio zakończył kontrolę przedsiębiorcy w określonym przedmiocie. Oznacza to, że omawiany zakaz dotyczy kontroli tego samego organu kontroli i o przynajmniej częściowo pokrywającym się przedmiocie w stosunku do kontroli poprzedniej. Warto wskazać, że instytucja ta obowiązuje bez względu na datę zakończenia poprzedniej kontroli. Nie istnieją żadne granice czasowe, po których przekroczeniu zakaz przestawałby obowiązywać.

Oczywiście ustawa dopuszcza szereg wyjątków od powyższej zasady. Przepis art. 58 ust. 2 ustawy dopuszcza przeprowadzenie ponownej kontroli, m.in. gdy:

  • ma ona na celu przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia;

  • jest ona niezbędna do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wygaśnięcia, uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej lub wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną;

  • jest ona niezbędna do przeprowadzenia postępowania w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny;

  • jest ona niezbędna do przeprowadzenia postępowania w celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych organu lub wykonania decyzji lub postanowień nakazujących usunięcie naruszeń prawa, w związku z przeprowadzoną kontrolą;

  • jest ona niezbędna do przeprowadzenia postępowania związanego ze złożeniem korekty rozliczenia objętego uprzednio zakończoną kontrolą;

  • organ kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie, że uprzednio zakończona kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym wpływ na jej wynik lub dowody, na których podstawie ustalono, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe lub protokół kontroli został sporządzony w wyniku przestępstwa.

Wielokrotne kontrole przedsiębiorców – podsumowanie

Na pierwszy rzut oka Prawo przedsiębiorców gwarantuje przedsiębiorcy ochronę przed wielokrotnymi kontrolami. Niestety, jest to tylko zasada generalna, a od każdej zasady istnieją wyjątki. W przypadku procedur kontrolnych tych wyjątków jest na tyle dużo, a przepisy je regulujące są na tyle abstrakcyjne, że praktycznie przedsiębiorca zostaje skazany na łaskę lub niełaskę organów kontroli. Sama ustawa i stworzone przez nią instrumenty ochrony są czysto iluzoryczne. Do czasu zmiany przepisów lub – idąc dalej – ustroju przedsiębiorca zawsze będzie stał na przegranej pozycji.