Absolutorium jest określeniem funkcjonującym zarówno w prawie publicznym odnoszącym się do wykonywania budżetu przez rząd oraz inne organy administracji publicznej, jak i w prawie prywatnym, które zarezerwowane zostało dla działalności spółek prawa handlowego oraz spółdzielni. W najprostszym ujęciu jest to rodzaj aktu prawnego czy też wewnętrznego wydawanego przez organ kontrolny na podstawie przedstawionego sprawozdania rachunkowego. Udzielenie absolutorium oznacza stwierdzenie prawidłowości działania finansowego organu wykonawczego (tj. rządu bądź zarządu) w określonym przedziale czasowym.
Absolutorium z łac. absolutorium – zwolnienie, unieważnienie, to decyzja odpowiedniego organu kolegialnego, który swoją decyzją o udzieleniu absolutorium niejako zwalnia organ wykonawczy z odpowiedzialności za jego politykę finansową za określony okres. A tym samym wyraża pozytywną ocenę działalności tego organu. W niniejszym artykule wyjaśnimy, na czym polega absolutorium budżetowe Rady Ministrów oraz co wspólnego z nim ma absolutorium udzielane członkom organów spółek prawa handlowego.
Absolutorium budżetowe – jak udzielić?
Absolutorium budżetowe zostało uregulowany w samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako Konstytucja RP) w przepisach art. 226. Zgodnie z powyższym przepisem Rada Ministrów ma obowiązek przedłożenia Sejmowi w ciągu pięciu miesięcy od zakończenia roku budżetowego sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. W praktyce więc rząd ma czas do 31 maja 2019 roku, ponieważ 31 grudnia jest ostatnim dniem roku budżetowego w Polsce.
Po przekazaniu sprawozdania do Sejmu jego analizą zajmuje się również Najwyższa Izba Kontroli. Analiza ta jest niezbędna dla rozpatrzenia sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, gdyż przy podejmowaniu uchwały w sprawie absolutorium dla rządu Sejm nie ocenia wykonania założeń polityki pieniężnej. Wobec tego ta część kontroli spoczywa na barkach NIK. W orzecznictwie utarł się pogląd, że przedstawiona przez NIK analiza wykonania budżetu państwa nie zostaje ograniczona do formalnej oceny budżetu, ale dotyka również problemów merytorycznych rządu. NIK bada gospodarkę finansową RM nie tylko pod względem legalności, lecz także z uwzględnieniem pozostałych kryteriów, takich jak gospodarność, celowość czy rzetelność.
Projekt uchwały Sejmu łącznie z analizą NIK rozpatruje w całości Komisja Finansów Publicznych. To KFP jest odpowiedzialna za przedstawienie Sejmowi całościowego sprawozdania zawierającego ocenę wykonania ustawy budżetowej wraz z wnioskami w sprawie przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania rządu. Wnioski KFP są wymagane do podjęcia przez Sejm odpowiedniej uchwały, przy czym nie wiążą go one w żaden sposób.
Sejm ma obowiązek rozpatrzyć sprawozdanie budżetowe w ciągu 90 dni od dnia jego przedłożenia. Po rozpatrzeniu podejmuje uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium.
Absolutorium – zasady oceny wykonania ustawy budżetowej
Zgodnie z art. 109 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako ustawa o finansach publicznych) ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym. Przepisy te stanowią, że w procesie gromadzenia i wydatkowania publicznych środków finansowych objętych budżetem państwa dysponenci środków budżetowych – w tym wypadku RM – są zobligowani działać zgodnie z ustawą, a więc przestrzegać m.in. zasad wykonywania budżetu, w tym dokonywać wydatków w sposób oszczędny, celowy, efektywny i umożliwiający terminową realizację zadań oraz w granicach kwot i zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie finansowym jednostki.
Konstytucja RP w swoich przepisach nie odniosła się do kryteriów i przesłanek negatywnej oceny. W tych okolicznościach Sejm, dokonując analizy, powinien brać pod uwagę wymogi określone w ustawie o finansach publicznych. Ogólne zasady tej ustawy każą posłom oceniać wykonanie ustawy budżetowej, kierując się nie tylko kryterium legalności, lecz także celowości, gospodarności i rzetelności.
Skutki podjęcia uchwały w sprawie absolutorium
Uchwała Sejmu w przedmiocie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium odnosi się do rządu jako całości, ale również jako zespołu współpracujących ze sobą osób. Podjęcie uchwały, w szczególności odmowa udzielenia absolutorium, wywołuje skutki prawne dotyczące odpowiedzialności politycznej i konstytucyjnej właśnie tych osób (czyt. szefów resortów).
Udzielenie absolutorium oznacza dla rządu, że jego działalność zostaje pozytywnie oceniona przez Sejm. Jest swego rodzaju wotum zaufania dla całej Rady Ministrów. Jednakże, mimo że udzielenie absolutorium oznacza zdjęcie odpowiedzialności z rządu, to nie zamyka ono drogi do pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej konkretnego ministra. Wynika to z faktu, że absolutorium budżetowe obejmuje całą Radę Ministrów jako organ kolegialny, a nie jako zespół osób. W przypadku nieudzielenia absolutorium przez Sejm i wydania negatywnej oceny działalności rządu w sferze wykonania ustawy budżetowej, Konstytucja RP nie przewiduje żadnych skutków prawnych wobec premiera czy Rady Ministrów. Tak więc brak absolutorium nie wiąże się z automatyczną dymisją gabinetu.
Jednakże uchwała odmawiająca absolutorium jest jasnym przejawem braku zaufania Sejmu do rządu. W takiej sytuacji Prezes Rady Ministrów może zwrócić się do Sejmu o wyrażenie jego rządowi wotum zaufania w szerszym zakresie działalności niż tylko związanej z wykonywaniem ustawy budżetowej. Co więcej, premier może także zrezygnować ze swojej funkcji, składając dymisję całego gabinetu. Jeżeli natomiast Prezes RM nie podejmie żadnej decyzji, Sejm ma prawo do złożenia członkom rządu wotum nieufności lub konstruktywnego wotum nieufności. Jednakże, nawet jeżeli Sejm nie podejmie zdecydowanych kroków wobec rządu, to i tak należy uznać, że brak udzielenia absolutorium oznacza słabość rządu i jego nieumiejętność w sprawowaniu władzy.
Dodatkowo należy pamiętać, że nieudzielenie absolutorium otwiera drogę do pociągnięcia konkretnych członków gabinetu do odpowiedzialności konstytucyjnej. Odpowiedzialność konstytucyjną ponoszą członkowie rządu za naruszenie Konstytucji lub ustaw, a także za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem. W przypadku naruszenia ustawy budżetowej członkowie rządu mogą odpowiadać m.in. za niedotrzymanie bądź przekroczenie jej postanowień, w tym dokonywanie wydatków bez upoważnienia ustawowego. Niestety odpowiedzialność konstytucyjna członków RM jest fikcyjna – Trybunał Stanu powstały w 1921 roku do chwili obecnej zebrał się jedynie kilka razy.
Absolutorium w spółkach prawa handlowego
Absolutorium w przypadku spółek prawa handlowego stanowią akty wewnętrzne, przy czym analogicznie do absolutorium udzielanego rządowi organ kolegialny, jakim jest zgromadzenie wspólników lub walne zgromadzenia wyraża swoją aprobatę lub jej brak dla działania członków organów wykonawczych spółki. Istotą absolutorium jest więc potwierdzenie właściwego wykonywania przez członka danego organu swojej funkcji w danym roku obrotowym.
Komu udzielane jest absolutorium?
Procedura udzielania absolutorium została uregulowana w ustawie z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (dalej jako ksh). Z przepisów kodeksu wynika, że absolutorium (w ksh również „skwitowanie”) udzielane zostaje członkom organów spółek kapitałowych, tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjnej. Tak więc kontroli podlegają:
w przypadku spółki z o.o. – zarząd, rada nadzorcza oraz komisja rewizyjna;
w przypadku spółki akcyjnej – zarząd oraz rada nadzorcza.
Należy przy tym pamiętać, że skwitowania udziela się członkom organów spółki, a nie jak w przypadku RM samym organom. Kodeks spółek handlowych nie wprowadził bowiem instytucji odpowiedzialności grupowej, czyli do owej odpowiedzialności nie może zostać pociągnięty cały organ, a jedynie jego konkretni członkowie. Z tego też wynika, że uchwała o absolutorium powinna wyraźnie wskazywać, jakiej osoby dotyczy.
Zarówno art. 231 § 1 ksh (dla sp. z o.o.) oraz art. 395 § 1 ksh (dla S.A.) stanowi, że zgromadzenie zwyczajne powinno odbyć się w terminie 6 miesięcy po upływie każdego roku obrotowego i w jego trakcie organ ma obowiązek podjąć uchwały odnośnie do udzielenie skwitowania.
Z praktycznych względów uchwała o absolutorium podjęta po upływie 6 miesięcy od zakończenia roku obrotowego również jest ważna, jednakże w tym przypadku taką uchwałę można zaskarżyć do sądu, o ile przekroczenie terminu mogło mieć wpływ na treść uchwały.
Jak podejmuje się uchwałę w sprawie absolutorium?
Uchwała o udzieleniu absolutorium podejmowana zostaje na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu. Powinna być ona zapisana w protokole zgromadzenia.
Co do zasady, głosować mogą wszystkie osoby posiadające udziały (akcje) w spółce. Jeżeli jednak udziałowiec pełni jednocześnie funkcję członka organów spółki, nie ma on prawa do głosowania ani osobistego, ani przez pełnomocnika, ani jako pełnomocnik innej osoby, w sprawie udzielenia sobie absolutorium. Przy czym należy zauważyć, że ksh zabrania głosowania jedynie w swojej sprawie – w sprawie innych członków organów spółki taki udziałowiec ma prawo głosu. Taka konstrukcja zapobiega „zablokowaniu” spółek, w których np. wszyscy wspólnicy są członkami zarządu.
Uchwały o udzieleniu absolutorium nie podejmuje się w jednoosobowej spółce z o.o., w której jedyny wspólnik jest zarazem jedynym członkiem zarządu. Jednak w sytuacji, gdy w jednoosobowej spółce z o.o. zarząd stanowi wiele osób lub istnieją inne organy spółki, wspólnik ten powinien podjąć uchwały odnośnie do absolutorium dla członków organów spółki.
Absolutorium w prawie publicznym i prywatnym – podsumowanie
Absolutorium nie jest instytucją zarezerwowaną wyłącznie do kontroli Rady Ministrów oraz organów spółek kapitałowych. Oprócz powyższych podmiotów absolutorium udzielane zostaje m.in. organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, zarządowi zgromadzenia spółdzielni czy zgromadzeniu ogółu właścicieli lokali wspólnoty mieszkaniowej.
Mimo że w każdym z podanych wyżej przypadków procedura udzielenia absolutorium różni się od siebie, dotyczy różnych podmiotów i wywołuje także różne skutki, to sama instytucja absolutorium zawsze stanowi akt zatwierdzenia przez organ uchwałodawczy działań oraz sposobu sprawowania konkretnych funkcji przez osoby powołane na stanowiska w organach wykonawczych.
