Odstąpienie od kary pieniężnej a interes publiczny

Czasami nie potrzeba wiele, aby na dany podmiot została nałożona kara administracyjna. Nie ma się czemu dziwić, jeśli mamy do czynienia z uporczywym uchylaniem się od obowiązków publicznych. Działanie organu jest nieco mniej zrozumiałe, gdy nałożenie sankcji następuje niejako z automatu, gdy uchybiono terminowi o 1 czy 2 dni. Przy mniej istotnych nieprawidłowościach możliwe jest jednak odstąpienie od kary pieniężnej, muszą jednak zostać spełnione zapisane w ustawie przesłanki. Jakie? O tym poniżej.

Kary pieniężne – nie zawsze takie same

Prawo administracyjne nie określa szczegółowego katalogu kar przypisanego do danego wykroczenia. Nie znajdziemy zapisu, który wskazywałby, że za 1-dniowe uchybienie terminowi kara pieniężna wynosi 100 zł, a za 2-dniowe – 200 zł. Organ, wymierzając sankcję, musi kierować się kryteriami wymierzania kary pieniężnej, i dokonując szerokiej oceny okoliczności, dostosować ją do indywidualnej sprawy.

Zamiast długiej listy przewinień i kar, prawodawca zdecydował się na uregulowanie kilku dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Są to przesłanki, których spełnienie ma wpływ na ustalenie wysokości sankcji. Dzięki takiemu rozwiązaniu organ obowiązany jest w pierwszej kolejności do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie do oceny ustawowych kryteriów wymierzania kary, biorąc pod uwagę spełnienie wszystkich pojedynczych przesłanek. Obowiązkiem organu jest zbadanie, w jakim stopniu podmiot obowiązany miał wpływ na naruszenie obowiązku administracyjnego i w jakiej proporcji pozostaje to do wagi dóbr chronionych.

Wysokość kary ma uznaniowy charakter

Decyzja w przedmiocie wysokości kary pieniężnej ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że organ może dowolnie szafować kwotą i za 2 wykroczenia popełnione w bardzo podobnych okolicznościach orzekać zupełnie różne sankcje. Organ po zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu dyrektyw wymiaru kary może nałożyć karę w określonym przedziale finansowym lub odstąpić od ukarania. Jeżeli jednak naruszony przepis wskazuje na z góry określoną karę, swoboda organu ogranicza się wyłącznie do decyzji, czy karać, czy też odstąpić od ukarania.

Dyrektywy wymiaru kary

Dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d kpa. Przepis ten uznaje się za katalog zamknięty, dzięki czemu organ, ustalając wysokość sankcji, powinien brać pod uwagę wszystkie wymienione w nim reguły, jednocześnie nie zważając na inne, nieokreślone w przepisie okoliczności.

Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził następujące dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej:

1. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego, lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2. częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w którego następstwie ma być nałożona kara;
3. uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4. stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana kara, do powstania naruszenia prawa;
5. działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6. wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7. w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą kara jest nakładana.

Odstąpienie od kary pieniężnej, gdy wykroczenie było nieistotne

Kara pieniężna nie powinna być orzekana automatycznie, gdy tylko dojdzie do choćby nieznacznego naruszenia przepisów. Przepis art. 189f kpa nakłada na organ bowiem obowiązek rozważenia zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia sankcji. Mowa tu o 2 okolicznościach:

1. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, lub
2. za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo, lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że spełniony został jeden z powyższych warunków, zamiast nakładać karę pieniężną, poprzestaje na pouczeniu.

Powyższe przesłanki mają charakter obligatoryjny. Jeżeli zostanie spełniona któraś z nich, organ ma obowiązek odstąpić od wymierzenia sankcji. Są również takie okoliczności, w których organ może, lecz nie musi odstępować od nałożenia kary (przesłanki fakultatywne).

W przypadkach innych niż wyżej wskazane (przepis nie określa dokładnie, w jakich), jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona kara administracyjna, organ może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

• usunięcie naruszenia prawa, lub
• powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Jeśli strona zobowiązana przedstawi takie dowody, organ odstępuje od orzeczenia sankcji i poprzestaje na pouczeniu.

Odstąpienie od kary pieniężnej a interes publiczny

Mimo że nie zostało to wskazane w wyżej przytoczonym przepisie 189f kpa, odstąpienie od kary pieniężnej może być również spowodowane względem na interes publiczny. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że z interesem publicznym sprzeczny jest automatyzm w działaniu organów, wyrażający się w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 roku, II GSK 661/23). Organ może zatem odstąpić od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym.

Jak rozumieć pojęcie interesu publicznego? Wbrew ogólnemu rozumieniu tego pojęcia, ocena interesu publicznego polega na zbadaniu indywidualnej sytuacji podmiotu, który naruszył prawo, jak również okoliczności, w których doszło do wykroczenia, oraz wagi naruszenia z punktu widzenia interesu publicznego. Dokonując oceny, organ powinien brać pod uwagę takie elementy jak:

• proporcjonalność kary;
• relację pomiędzy wysokością kar do dochodu podmiotu, który dokonał naruszenia;
• zagrożenie interesów Skarbu Państwa stwierdzonymi uchybieniami;
• kwalifikację stwierdzonych uchybień jako oszustwo lub inne przestępstwo;
• prewencyjny charakter nałożonej kary;
• jednokrotność (sporadyczność) stwierdzonych nieprawidłowości — częste występowanie nieprawidłowości świadczy co najmniej o niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów.

Odstąpienie od kary pieniężnej a realizacja celu ustawy

Głównym zadaniem kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym jest przymuszenie adresatów konkretnych przepisów do ich przestrzegania. A zatem organ, analizując zaistnienie przesłanki interesu publicznego, powinien rozważyć, czy nałożenie kary pieniężnej w okolicznościach danej sprawy realizuje cel ustawy. Sankcje pieniężne w prawie administracyjnym nie powinny być wykorzystywane w celach fiskalnych, a przede wszystkim w celach prewencyjnych. Dlatego też charakter represyjny sankcji powinien odnosić się do podmiotów nieuczciwych. Sprzeczny z interesem publicznym jest automatyzm w nakładaniu przez uprawnione organy kar na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki.

Ważna zasada proporcjonalności

Decyzja o nałożeniu lub odstąpieniu od kary pieniężnej, a także o wysokości sankcji, powinna nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Organ powinien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa. Jeżeli sankcja jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od jej nałożenia.

Zgodnie z regułą proporcjonalności organ musi rozważyć, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków regulacji oraz czy zachowana została proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania będą negatywne, uznaje się, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 roku, II GSK 171/19).