Celem artykułu jest analiza przepisów prawa administracyjnego, w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego oraz to, czy przenoszenie decyzji administracyjnych na inne podmioty w tym koncesji i zezwoleń jest dozwolone. Jest to zagadnienie bardzo istotne, zwłaszcza że coraz więcej podmiotów gospodarczych przekształca swoje działalności gospodarcze, np. ze spółki cywilnej lub jednoosobowej działalności gospodarczej w spółkę prawa handlowego. Co jednak wówczas z wydanymi decyzjami w stosunku do podmiotu pierwotnego? W tym zakresie odpowiedzi udzieli niniejsze opracowanie.
Sukcesja uniwersalna w myśl Kodeksu spółek handlowych
Art. 494 ksh umieszczony w rozdziale dotyczącym przekształceń spółek, przejęć i połączeń stanowi, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej bądź spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.
Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.
Z przepisu można zatem na pierwszy rzut oka wskazać, że co do zasady koncesje, zezwolenia, prawa i obowiązki, które miała spółka przejmowana, lub ta, która podlegała połączeniu, przechodzą na nowo powstały czy połączony podmiot.
Na tym właśnie polega sukcesja uniwersalna – całość praw i obowiązków przechodzi na inny podmiot.
Najlepszym przykładem, choć raczej nieodnoszącym się do spółek, jest spadkobranie. Po śmierci spadkobiercy nabywają całość praw i obowiązków zmarłego, choć oczywiście od tej zasady istnieją wyjątki, np. związane z prawami osobistymi, które nie podlegają dziedziczeniu.
Zgodnie z art. 155 kpa, który dotyczy decyzji administracyjnych, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Organ wydający decyzję może ją zatem zmienić lub uchylić, jednakże pod warunkiem, że:
- przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji,
- przemawia za tym interes społeczny,
- przemawia za tym słuszny interes strony,
- brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności.
Wydawać by się mogło, że dotyczy to również zmiany strony decyzji administracyjnej. Wątpliwości w tym zakresie rozwiało jednak orzecznictwo sądów administracyjnych.
Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2017 roku (II GSK 1414/15) z treści art. 155 kpa nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten wyraźnie stanowi, że zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Trzeba z tego wnioskować, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej. Gdy rozważa się możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa, niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, a za wyznaczniki tożsamości sprawy uznaje się jej tożsamość przedmiotową i podmiotową. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Rozważając kwestię tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej, należy stwierdzić, że według przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron, z uwzględnieniem jednak następstwa prawnego. Dla kwestii ustalenia podmiotowej tożsamości sprawy administracyjnej w takim wypadku priorytetowe znaczenie ma więc ustalenie, czy będzie zachodzić następstwo prawne w zakresie stosunków administracyjnoprawnych.
Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie prawa administracyjnego poglądem za niedopuszczalną uznaje się sukcesję praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Za trafnością takiego stanowiska przemawia charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Stosunek ten ma bowiem właściwość stosunku prawnego bezwzględnie obowiązującego, z którego wynikają prawa i obowiązki o charakterze osobistym, odnoszące się wyłącznie do zindywidualizowanego podmiotu. Następstwo prawne i w konsekwencji tożsamość podmiotów w tym zakresie nie występuje.
Co do zasady na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego przenoszenie decyzji administracyjnych na inne podmioty, w tym na przekształcone czy połączone podmioty gospodarcze jest co do zasady niemożliwe.
Niedopuszczalne będzie np. przenoszenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Przenoszenie decyzji administracyjnych na inne podmioty - wyjątki od zasady
Pomimo iż, przenoszenie decyzji administracyjnych na inne podmioty jest niedozwolone istnieją pewne wyjątki od tej reguły.
Jeśli zatem istnieją przepisy, które wyraźnie mówią, że decyzja, koncesja, zezwolenie mogą być przeniesione na inny podmiot, to jest jasne, że takowa jest przenoszalna.
Można w tym zakresie wyróżnić np.:
- Art. 36 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który przewiduje możliwość przeniesienia koncesji na inny podmiot. Rozwiązanie to jest dopuszczalne pod warunkiem, że przeniesieniu koncesji nie sprzeciwia się interes publiczny, w szczególności związany z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Postępowanie wszczyna się na wniosek podmiotu, który ubiega się o to przeniesienie.
- Przeniesienie licencji transportowej może zostać przeniesione na inny podmiot, a decyzję w tym przedmiocie wydaje organ, który wydał pierwotną decyzję. Musi to zostać poprzedzone wnioskiem, nie dzieje się z urzędu.
- Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują w art. 59 ust. 1, że organ jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja o warunkach zabudowy została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie.
- Prawo budowlane zakłada zaś możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę – organ, który ją wydał, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane.
Przenoszenie decyzji administracyjnych - podsumowanie
Zasadą jest, że przenoszenie decyzji administracyjnych na inne podmioty jest niedopuszczalne. Jeżeli więc przedsiębiorca będzie decydował się na przekształcenie czy zmianę formy prowadzonej działalności, musi sprawdzić, czy są w stosunku do niego wydane decyzje administracyjne, które nie będą mogły być przeniesione, a które są niezbędne do świadczenia usług czy sprzedaży towarów, ogólnie ujmując, do prowadzenia działalności gospodarczej.
Często składanie wniosku o wydanie nowej decyzji, gdy przeniesienie jest niemożliwe, wiąże się z dużym nakładem pracy, spełniania formalności, a przede wszystkim z upływem czasu – częstokroć niezbędne będzie de facto wstrzymanie prowadzonej działalności, do czasu uzyskania decyzji, koncesji, zezwolenia.
Oczywiście istnieją decyzje, które mogą być przeniesione, jednakże należy to każdorazowo zweryfikować, gdyż zasadą jest ich nieprzenoszalność.
