Postępowanie przed organami administracyjnymi zasadniczo rządzi się prawami i zasadami analogicznymi do tych z postępowania sądowego – obowiązuje zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej czy ta związana z rozstrzyganiem wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Postępowanie jest dwuinstancyjne, a ciężar dowodu ciąży na tym, kto z określonego faktu stwierdzonego dowodem wywodzi pozytywne skutki prawne. Mimo to należy pamiętać, że organ administracyjny reprezentuje instytucje publiczne, stanowiąc stronę w postępowaniu i ma obowiązek dążyć do ochrony interesów danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Warto również mieć na uwadze, że w urzędach nie zawsze pracują prawnicy czy innego rodzaju profesjonaliści. Stąd też nie jest rzadkością, kiedy organ, wydając decyzję, popełnia rażący błąd formalny lub merytoryczny. W takim wypadku sąd administracyjny, na skutek skargi pokrzywdzonej strony, zobligowany jest do uchylenia decyzji administracyjnej, wskazania uchybień organu oraz wyjaśnienia mu, jak powinien się zachować w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – jest to tzw. ocena prawna. Organ rozpoznający ponownie sprawę ma bezwzględny obowiązek trzymać się jej i respektować jej postanowienia.
Ocena prawna – jak ją rozumieć?
Ocena prawna jest niejako instytucją instruktażową stosowaną przez sądy administracyjne wobec organów administracyjnych, a także innych sądów. W tym drugim wypadku chodzi o sytuację, kiedy sprawa trafiła już do Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. drugiej instancji sądowej). Wówczas ocena prawna sądu będzie wiązała zarówno urzędników, jak i sędziów sądów niższego rzędu. Stanowisko sądu jest wiążące, a odstępstwo od tej zasady dotyczy jedynie 2 sytuacji. Pierwsza z nich dotyczy zmiany stanu faktycznego sprawy – jeżeli w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, ma możliwość działania poza granicami oceny prawnej. Druga sytuacja jest o wiele rzadsza. Chodzi bowiem o zmianę stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Stanowisko sądowe nie może się ostać, jeżeli zostało wydane na bazie innych przepisów niż aktualne. Czym dokładnie jest ocena prawna, kto może ją wydać oraz jak działa związanie orzeczeniem sądu? Na te pytania postaramy się odpowiedzieć w niniejszym artykule.
Ocena prawna jest nierozerwalnie związana z instytucją skargi na decyzję lub postanowienie organu administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest bowiem tak skonstruowane, że jedynie z inicjatywy niezadowolonej strony na działanie organu jest możliwe wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego. Brak aktywności procesowej obywatela powoduje, że decyzja wydana przez instytucję państwową, nawet ta błędna, uprawomocnia się i wchodzi w życie. Sądy administracyjne co do zasady nie działają z urzędu i nie przeprowadzają wyrywkowych kontroli działania organów. Jeżeli zatem dojdzie do pokrzywdzenia strony działającej przed organem, musi ona zgłosić to do sądu poprzez złożenie odpowiedniej skargi. Dopiero wtedy sąd będzie w stanie pochylić się nad sprawą i zdecydować, czy owa skarga jest uzasadniona i czy w związku z tym zachodzi konieczność uchylenia błędnej decyzji organu administracyjnego.
Doniosłość oceny prawnej a wyrok sądowy
Warto wskazać, że ocena prawna nie jest traktowana przez ustawodawcę wyłącznie jako narzędzie do ochrony interesów obywateli, ale przede wszystkim jako narzędzie służące zwiększeniu efektywności działania organów administracyjnych i pewności prawa. Dla wykazania doniosłości oceny prawnej ustawa nakazuje, aby owa „instrukcja” dla organów administracyjnych lub sądów przyjmowała postać wyroku (ew. w przypadku NSA również uchwał). W uzasadnieniu wyroku kasatoryjnego (tj. uchylającego), sąd administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia istoty treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie. Wyjaśnienie to może dotyczyć stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Dla osiągnięcia celu omawianej instytucji nie wystarczy, że sąd stwierdzi, że określone działanie organu administracji publicznej jest niezgodne z prawem. Takie stwierdzenie jest jedynie początkiem. W następnej kolejności sąd musi określić, jak organ powinien się zachować, aby wydana przez niego decyzja była w pełni zgodna z prawem oraz stanem faktycznym zaistniałym w sprawie. Wydanie oceny prawnej odnosi się również do kwestii związania adresata (podmiotu wnoszącego skargę od decyzji organu) wyroku przedmiotową oceną. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 18 maja 2016 roku (sygn. akt: I OSK 2003/14) podkreślił, że „związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne”.
Związanie organów i sądów oceną prawną
Przepis art. 153 PPSA mówi wprost, że „ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie”. Oznacza to, że co do zasady ocena prawna wiąże w równym stopniu organy administracji publicznej, jak również sądy.
Związanie organów obejmuje nie tylko organ, którego zaskarżone działanie było przedmiotem orzekania sądu, ale również każdy inny organ orzekający w tej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem w trakcie postępowania doszło do zmiany organu rozpoznającego, to nowy organ nadal związany jest oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. To samo tyczy się organu odwoławczego, który kontrolowałby decyzję pierwszoinstancyjną.
Związanie sądów oznacza z kolei, że nie są one uprawnione do formułowania nowych ocen prawnych w tej samej sprawie i zobowiązane są do podporządkowania się w pełnym zakresie do wydanej wcześniej oceny prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 roku (sygn. akt: I OSK 896/19) podkreślił, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Związanie oceną prawną spełnia zatem funkcję gwarancyjną oraz dąży do realizacji zasady ekonomiki postępowania administracyjnego (tj. efektywności i szybkości). Skutkiem związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno odpowiadać poglądowi sądu wyrażonemu w poprzednim orzeczeniu, które uchylało pierwotną decyzję organu. Sąd zatem nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem. Wyjątkiem będą sytuacje, kiedy w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie ulegną przepisy prawa.
Zakres związania oceną prawną
Jak zostało wskazane w poprzednich akapitach, zakres związania określa zakres, w jakim organy administracyjne oraz sądy nie mogą formułować nowych stanowisk prawnych, sprzecznych z tymi wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądu. Ocena prawna zobowiązuje wspomniane podmioty do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna dotyczy w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz zastosowania określonych przepisów przy wydawaniu danego rozstrzygnięcia.
Aby dana ocena prawna „działała” przy kolejnych orzeczeniach musi zachodzić tożsamość sprawy. Musi być to zatem tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym. O tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 12 grudnia 2018 roku, sygn. akt: I OKS 239/17).
Należy przy tym pamiętać, że ocena prawna wskazuje na prawidłowe działanie. Nie stawia przy tym sztywnych ram, w jakich orzekać ma organ lub sąd. W związku z tym w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ (lub sąd) nie może ograniczać się wyłącznie do realizacji wskazań oceny prawnej. Musi dokonać własnej oceny sytuacji faktycznej lub prawnej, kierując się istniejącymi już wytycznymi. Ustawodawca nie zdecydował się na „ścisły” obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, gdyż może się np. okazać, że w trakcie postępowania, które może trwać wiele miesięcy, zmianie ulegną niektóre przepisy lub ich wykładnia, jak również mogą na światło dzienne wyjść nieznane wcześniej fakty. Jeśli konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne, organ musi mieć swobodę w działaniu, nie mogą go bezwzględnie wiązać wcześniejsze opinie sądu.
Ocena prawna – podsumowanie
Ocena prawna jest niczym innym jak oceną działań organu administracyjnego wydaną przez sąd. Jeżeli działania te są błędne, sąd zobligowany jest w wyroku kasatoryjnym wyeksponować wszelkie nieprawidłowości w rozumowaniu organu, wskazać jak powinno zostać przeprowadzone poprawne postępowanie oraz, w razie potrzeby, dokonać wykładni przepisów, których organ zrobić nie potrafił. Aby działanie sądu dawało gwarancję, że organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie powtórzy swoich błędów, ustawodawca wprowadził „związanie” oceną prawną. Oznacza to, że zarówno organ rozpoznający sprawę od nowa, organ odwoławczy, jak i sąd w przypadku złożenia skargi, mają bezwzględny obowiązek działać zgodnie z wytycznymi wskazanymi w ocenie prawnej – nawet jeżeli mieliby się z ową oceną nie zgadzać. Jedynymi wyjątkami od powyższej zasady są te, kiedy w międzyczasie zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy (np. wyjdą na jaw nowe fakty) lub wprowadzona zostanie nowelizacja modyfikująca przepisy, na podstawie których sąd administracyjny sformułował swoją ocenę prawną.
