Zgodnie z informacjami publikowanymi przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej do tej pory w Polsce zrealizowano ponad 170 projektów w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP; statystyka obejmuje lata 2008–2022). Formuła, która w innych krajach Unii Europejskich jest powszechnie stosowana w celu realizacji inwestycji publicznych, w Polsce nabiera tempa dopiero od kilku latach. Na czym polega partnerstwo publiczno-prywatne, czyli projekty realizowane wspólnie przez podmiot publiczny i prywatny? Jak korzyści mogą odnieść partnerzy? W jaki sposób Fundusze Europejskie mogą wpłynąć na rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce? Informacje na ten temat w poniższym artykule.
Na czym polega partnerstwo publiczno-prywatne?
Partnerstwo publiczno-prywatne to sposób realizacji zadań publicznych oparty na wieloletniej umowie określającej zarówno podział zadań, jak i ryzyka, jakie biorą na siebie partnerzy. Najczęściej są to projekty obejmujące wytwarzanie lub remont określonej infrastruktury publicznej przez partnera prywatnego przy jednoczesnym zapewnieniu przez niego długoterminowego finansowania projektu. Za powierzone zadanie partner prywatny otrzymuje wynagrodzenie, które może pochodzić ze środków budżetowych podmiotu publicznego lub pobieranych opłat od użytkowników danej infrastruktury publicznej.
Gdzie najlepiej sprawdza się partnerstwo publiczno-prywatne?
Znamy już definicję PPP, a jak wygląda jego rynek w Polsce? Na pewno różni się od europejskiego pod względem zakresu rzeczowego i wartości projektów. W Wielkiej Brytanii, Francji, Niemczech, krajach, które są liderami w tej dziedzinie, projekty dotyczą przede wszystkim sektora transportu, edukacji i ochrony zdrowia. Średnia wartość projektu PPP w Polsce jest dużo niższa niż w Unii Europejskiej. Na naszym rodzimym podwórku do tej pory zrealizowaliśmy najwięcej projektów z zakresu efektywności energetycznej, wymiany oświetlenia ulicznego, odnawialnych źródeł energii, gospodarki odpadami, gospodarki wodno-kanalizacyjnej, telekomunikacji oraz w sporcie i turystyce. Dlaczego PPP sprawdza się w projektach w sektorze efektywności energetycznej?
Najlepszym tego przykładem jest gmina Zgierz, która zrealizowała inwestycję pn. „Termomodernizacja budynków oświatowych Miasta Zgierz” o wartości ponad 56 mln zł. Założeniem projektu było przeprowadzenie głębokiej modernizacji energetycznej 24 budynków z terenu miasta Zgierz (żłobki, przedszkola i szkoły) celem zwiększenia ich efektywności energetycznej. Przedmiotowy projekt jest projektem hybrydowym wykorzystującym w ramach formuły PPP współfinansowanie ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Dzięki ociepleniu obiektów, wymianie okien, drzwi, źródeł ciepła, oświetlenia i wszystkim pracom towarzyszącym gmina znacznie zmniejszyła zużycie energii oraz przyczyniła się do ograniczenia emisji zanieczyszczeń. Partner prywatny nie tylko zaprojektował, częściowo sfinansował i zrealizował inwestycję, lecz także jest odpowiedzialny za osiągnięcie i utrzymanie efektu energetycznego (poziomu oszczędności) również w fazie operacyjnej. Co więcej, jego wynagrodzenie jest powiązane z tym, jaki będzie poziom oszczędności energii. Zastosowanie formuły PPP we wskazanym projekcie gwarantuje uzyskanie rzeczywistych efektów, wysokiej jakości usług, optymalizacji kosztów oraz ochronę środków publicznych na wypadek błędów projektowych lub wykonawczych, które mogą ujawnić się po upływie okresu gwarancji lub rękojmi.
Rachunek zysków – jakie korzyści płyną z realizacji projektów w formule PPP?
Nie budzi wątpliwości fakt, że partner prywatny (przedsiębiorca) będzie decydował się na udział w projekcie w formule PPP, licząc na zyski płynące z wieloletniej umowy. Jakie są motywacje jednostek samorządu terytorialnego do zawierania umów z partnerami prywatnymi? Przede wszystkim partner publiczny ma możliwość odroczenia nakładów na dany składnik majątkowy i rozłożenia ich w czasie w sposób równomierny. Celem partnera publicznego jest świadczenie usług publicznych i osiągnięcie wysokiej jakości w stosunku do ponoszonych kosztów. Dlatego też Partnerstwo Publiczno-Prywatne najlepiej sprawdza się w tych dziedzinach, gdzie kompetencje sektora prywatnego (przedsiębiorców) są dużo wyższe niż kompetencje sektora publicznego. Dzięki temu dochodzi do optymalizacji wydatków publicznych, a popełnienie kosztownych błędów jest mniejsze niż w przypadku samodzielnej realizacji zadania. Motywacją do realizacji projektów w formule PPP w porównaniu do modelu tradycyjnego na pewno jest: kompleksowość, długoterminowość, stabilność oraz przejrzyste i jasne zasady. Partner prywatny realizuje bowiem zarówno fazę inwestycyjną i operacyjną na podstawie umowy zawieranej zwykle na kilkanaście lat z ustalonym mechanizmem wynagradzania o jasno określonych standardach świadczonych usług i wskaźnikach, które mają być osiągnięte. W tym miejscu warto również wspomnieć o zapisach art. 18 a Ustawy z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym, zgodnie z którym zobowiązania wynikające z umów PPP nie wpływają na wysokość długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych, jeżeli ryzyko budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu zostało przeniesione na partnera prywatnego. Alternatywny model finansowania inwestycji publicznych (z wykorzystaniem części lub całości nakładów pochodzących od partnera prywatnego) może być również jedyną możliwością zrealizowania inwestycji przez jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji braku wystarczających środków na ten cel w budżecie.
Kto za co odpowiada – jak wygląda podział ryzyka?
Ocena efektywności inwestycji planowanej do realizacji w formule PPP z punktu widzenia partnera prywatnego i publicznego musi uwzględniać analizę i koszty ryzyka. Podział ryzyk powinien być zgodny z zasadą, że dane ryzyko przypisuje się tej stronie, która może nim efektywnie zarządzać. Co do zasady strona publiczna odpowiada za określenie wymagań projektowych (jakość usługi, warunki dostępności), a strona prywatna przejmuje na siebie odpowiedzialność za skuteczność i efektywność wytwarzania (proces gospodarowania). Nie ma jednego, uniwersalnego podziału ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym. W każdym projekcie PPP konieczna jest odrębna analiza przypisania poszczególnych ryzyk partnerowi prywatnemu i publicznemu. Możemy natomiast wyróżnić grupy ryzyk będące przedmiotem podziału między stronami umowy:
- ryzyka projektowania i budowy (niska jakość dokumentacji projektowej, wzrost kosztów budowy, ilości zużytych materiałów i surowców eksploatacyjnych);
- ryzyka dostępności (niska jakość świadczonych usług czy też brak zgodności z normami bezpieczeństwa);
- ryzyka popytu (pojawienie się konkurencji na rynku, cykliczność popytu na daną usługę, spadek zainteresowania daną usługą).
Czym jest projekt hybrydowy?
Formuła Partnerstwa Publiczno-Prywatnego coraz częściej stosowana jest w połączeniu z finansowaniem unijnym w ramach tzw. projektów hybrydowych. Dotacja unijna stanowi ważne uzupełnienie środków finansowych pozyskanych przez partnera prywatnego na projekty PPP. Jak wygląda procedura przygotowania projektu hybrydowego? Po pierwsze, podmiot publiczny, aby podjąć decyzję, czy formuła PPP będzie najbardziej efektywnym modelem, musi przeprowadzić:
- analizę potrzeb i wymagań – dla projektów służących poprawie efektywności energetycznej,
- ocenę efektywności – dla projektów z pozostałych obszarów.
Celem wspomnianych analiz jest zbadanie efektywności realizacji inwestycji w ramach Partnerstwa Publiczno-Prywatnego w porównaniu do efektywności jej realizacji w inny sposób, w szczególności przy wykorzystaniu wyłącznie środków publicznych. Dzięki ocenie efektywności możliwa jest weryfikacja wykonalności projektu oraz efektywności jego realizacji. Wniosek o dofinansowanie może złożyć albo partner publiczny, albo prywatny, w zależności od decyzji tych stron podjętych na etapie wyboru partnera prywatnego lub zawarcia umowy PPP. Przyjęte rozwiązanie wynika bezpośrednio z art.2 pkt 9 rozporządzenia Unii Europejskiej nr 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 roku, zgodnie z którym beneficjent w kontekście partnerstwa publiczno-prywatnego to podmiot publiczny inicjujący operację PPP lub partner prywatny wybrany do jej wdrożenia. Wniosek o dofinansowanie może zostać złożony zarówno przed wyborem partnera prywatnego, jak i po dokonaniu tego wyboru. Wdrażanie projektu w formule PPP dofinansowanego ze środków unijnych przebiega analogicznie do modelu znanego z projektów tradycyjnych z tą różnicą, że to partner prywatny: projektuje prace do wykonania, realizuje inwestycje, finansuje nakłady inwestycyjne (ponosi wydatki kwalifikowalne w projekcie) oraz zarządza infrastrukturą wybudowaną, zainstalowaną lub zmodernizowaną w ramach projektu. Cechą szczególną projektów hybrydowych jest sposób rozliczania dofinansowania. Ponoszącym wydatki na realizację projektu jest partner prywatny, który w znacznej większości projektów może nie być beneficjentem projektu. W takiej sytuacji podmiot publiczny składa do instytucji zarządzającej wniosek o płatność, załączając do niego opłacone przez partnera prywatnego faktury lub dokumenty o równorzędnej wartości dowodowej. Należy również wspomnieć o konieczności utworzenia rachunku powierniczego, czyli konta bankowego służącego do przekazywania środków z dofinansowania na rzecz projektu hybrydowego. To właśnie tam trafiają środki od instytucji zarządzającej: zaliczka i refundacja wydatków. Podstawą do prowadzenia rachunku powierniczego jest umowa podmiotu publicznego z bankiem. Cechą szczególną tego rachunku jest to, że zgromadzone na nim środki z dofinansowania mogą być również przekazywane po zakończeniu okresu kwalifikowalności wydatków (jeżeli strony tak ustalą).
Jak partner prywatny może zarabiać w formule PPP?
Wyróżniamy następujące źródła przychodów partnera prywatnego:
- pochodzące od podmiotu publicznego:
- opłata za dostępność – wynagrodzenie partnera prywatnego uzależnione jest od dostępności aktywa i jakości świadczonych usług, a nie jego rzeczywistego wykorzystania,
- opłata uzależniona od użytkowania – wynagrodzenie obliczane na bazie faktycznego korzystania przez użytkowników, przy czym płacone jest przez podmiot publiczny;
- opłata od użytkowników – partner prywatny otrzymuje prawo do czerpania pożytków z wybudowanego aktywa od użytkowników i podmiotów trzecich;
- łączenie opłaty za dostępność z opłatami do użytkowników np.:
- stała opłata za dostępność powiększona o opłaty od użytkowników,
- gwarancja minimalnych przychodów przez podmiot publiczny (dopłata w przypadku braku odpowiednich opłat od użytkowników);
- oparte na sprzedaży nieruchomości (w projektach deweloperskich) zakładających przeniesienie własności nieruchomości na partnera prywatnego w zamian za budowę infrastruktury publicznej na innej nieruchomości;
- związane z uzyskaniem określonego poziomu oszczędności na kosztach operacyjnych po przeprowadzeniu remontu aktywa i podziałem tych oszczędności pomiędzy podmiot publiczny a partnera prywatnego.
Warto zwrócić uwagę, że w przypadku, gdy w grę wchodzi pobieranie opłat od użytkowników, umowa PPP określa maksymalną ich wysokość oraz warunki ich zmiany.
Partnerstwo publiczno-prywatne może stanowić rozwiązanie wielu problemów jednostek samorządu terytorialnego. Przede wszystkim – jak przy malejących wpływach budżetowych zapewnić wysoką jakość i standard świadczonych usług publicznych. Uchwała nr 116/2017 Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2017 roku w sprawie przyjęcia dokumentu „Polityka Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego” to jasny sygnał, że chcemy gonić Europę, jeżeli chodzi o liczbę zrealizowanych projektów w formule PPP. Możliwość realizacji projektów hybrydowych oraz wsparcie merytoryczne Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej przy realizacji projektów PPP pozwala przypuszczać, że niebawem nastąpi dynamiczny wzrost liczby inwestycji prowadzonych wspólnie przez partnerów publicznych z prywatnymi. Zachęcamy do odwiedzania strony www.ppp.gov.pl, która jest skarbnicą wiedzy i dobrych praktyk dotyczących PPP.
