Wielokrotne przesuwanie terminów załatwienia sprawy, wielogodzinne kolejki, niezabezpieczone kartonowe pudełka na wnioski stojące przed budynkiem urzędu, zagubione pisma czy całe akta spraw, brak realnej możliwości dodzwonienia się do pracownika organu – to sytuacje, z którymi zetknął się każdy, kto próbował załatwić jakąś sprawę administracyjną. Walka z urzędnikami przeważnie przypomina „walkę z wiatrakami”. Fakt ten nie powinien jednak zniechęcać interesantów do upominania się o swój interes. Bez tego możemy być pewni, że nic się nie zmieni. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W każdym więc wypadku, kiedy urząd opóźnia się z załatwieniem sprawy, strona ma prawo wnieść ponaglenie w postępowaniu administracyjnym w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania.
Ustawodawca nałożył na organy administracyjne obowiązek przestrzegania w swoim działaniu zasady szybkości i prostoty postępowania. Organ załatwiający sprawę powinien podejmować czynności, które z uwagi na jej charakter będą najprzystępniejsze i najlogiczniejsze. Jednocześnie każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie i całościowo, tak aby nie naruszyć interesu obywatela. Załatwienie sprawy „standardowej” powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Są to terminy, których urzędnicy powinni się bezwzględnie trzymać. Jak wiemy, zazwyczaj to nie wychodzi. Zawsze więc, kiedy urzędnik nie dochowa ustawowego terminu, strona ma prawo do wniesienia ponaglenia.
Terminy załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym
Terminy obowiązujące organy administracji publicznej zostały uregulowane w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako kpa). Przepis ten akcentuje zasady szybkości i prostoty działania. § 1 art. 35 kpa wskazuje wprost, że organy administracji zobowiązane są do załatwiania spraw „bez zbędnej zwłoki”. Oznacza to, że pracownicy urzędów powinni załatwić sprawę w pierwszym realnie możliwym terminie, bez nieuzasadnionego komplikowania i przedłużania procedur oraz przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 kwietnia 2011 roku (sygn. akt: II SAB/Wr 6/11), w którym to sąd podkreślił, że „sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 kpa oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia”. W orzecznictwie przyjmuje się także, że niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zasada ta nie dotyczy więc jedynie spraw prostych, mogą być to również sprawy złożone i zawiłe, jednak jeśli cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę lub znany organowi z urzędu, np. z akt innej sprawy lub systemów urzędowych, wówczas organ nie powinien w żaden sposób przekraczać ustawowego terminu.
Zasada szybkości może być jednak interpretowana różnorako, zależnie od indywidualnych cech każdej sprawy. Dlatego też ustawodawca zdecydował się wyznaczyć górne granice terminów do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa co do zasady sprawy administracyjne powinny być zakończone w terminie 1 miesiąca. Przy sprawach szczególnie skomplikowanych został on wydłużony do 2 miesięcy. Terminy te nie mają jednak charakteru procesowego, co oznacza, że ich upływ nie pozbawia organu zdolności do dalszego orzekania w sprawie i wydawania ważnych i skutecznych decyzji. Niedochowanie przez organ terminu nie powoduje zatem przedawnienia sprawy.
Prawo organu do przedłużenia terminu
Mimo uregulowania maksymalnych terminów do załatwienia spraw administracyjnych przez organy Kodeks postępowania administracyjnego w art. 36 otwiera urzędnikom furtkę, dzięki której ustawowy miesięczny termin w praktyce może zostać przedłużony o kilka miesięcy lub nawet lat. Zgodnie z § 1 art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin. Przepis ten dotyczy zarówno uchybienia terminowi z przyczyn niezależnych od organu, jak i z jego winy. Nakłada na organ obowiązek poinformowania strony o fakcie uchybienia terminowi, nakazując mu przy tym wskazanie przyczyny niezałatwienia sprawy.
Mimo że ustawa nakłada na organ obowiązek wytłumaczenia się ze swojej opieszałości, to w praktyce omawiany przepis daje organom narzędzie do swobodnego przedłużania prowadzonych postępowań bez większych konsekwencji prawnych. Organ, uchybiając terminowi, jest zobligowany do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Ustawodawca nie wskazał jednak, w jakim okresie sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. Nie jest również nigdzie wskazane, że „przesunięcie” terminu może nastąpić maksymalnie o jeden miesiąc. W związku z powstałą luką w ustawie powinnyśmy się opierać na orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 listopada 2021 roku (sygn. akt: I SAB/Wa 235/10) stwierdził, że „organ wyznaczający na podstawie art. 36 KPA nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 (red. zasada szybkości) i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednak nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego”.
Ponaglenie a bezczynność i przewlekłość
Na wstępie należy wskazać, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego zrezygnował z instytucji skargi na bezczynność organu oraz przewlekłość postępowania, łącząc je w jedną instytucję ponaglenia. W związku z tym warto wytłumaczyć, czym różnią się od siebie instytucja bezczynności oraz przewlekłości.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność powstaje w przypadku niezałatwienia przez organ sprawy w terminie określonym w art. 35, art. 36 kpa lub przepisach szczególnych. Oznacza to, że bezczynność powstaje w chwili przekroczenia przez organ ustawowych terminów oraz że ponaglenie na bezczynność można wnieść wyłącznie przed zakończeniem przez organ prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej.
Z przewlekłością z kolei mamy do czynienia, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ przewlekle prowadzi postępowanie wtedy, gdy czynności są podejmowane w sposób niezmierzający do wyjaśnienia istotnych okoliczności, nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności lub oczywiście błędnie. Przewlekłość postępowania zachodzi także w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ustalania określonej okoliczności odstępuje od tego obowiązku i prowadzi zbędne postępowanie dowodowe. Ponaglenie na przewlekłość postępowania można złożyć również po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego.
Prawo do ponaglenia
Zgodnie z uzasadnieniem projektu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, który wprowadził ponaglenie, instytucja ta nie ma charakteru środka zaskarżenia w ścisłym rozumieniu. Przyjmuje się, że środek ten służy wszczęciu postępowania wpadkowego, które nie ma za zadanie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a jedynie służy zweryfikowaniu przez organ wyższego stopnia, czy zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości.
Co do samej konstrukcji ponaglenia, ustawa w art. 37 § 2 kpa wskazuje jedynie na obowiązek uzasadnienia wniosku ponaglającego. Oznacza to, że ponaglenie powinno – oprócz uzasadnienia – posiadać elementy obligatoryjne pisma urzędowego, tj.
- oznaczenie organu, do którego jest kierowane;
- imię i nazwisko lub nazwę stron ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
- oznaczenie rodzaju pisma;
- osnowę;
- podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
- wymienienie załączników.
Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego sprawę, zaś w przypadku, gdy organ wyższego stopnia nie istnieje – bezpośrednio do tego organu. Zgodnie z art. 37 § 4 kpa organ, na którego złożone jest ponaglenie, ma obowiązek przekazać sprawę bez zbędnej zwłoki – nie później niż 7 dni od dnia wniesienia tego środka – organowi, który ponaglenie będzie rozpatrywał. Jednocześnie w momencie przekazywania sprawy organ ten obowiązany jest on do ustosunkowania się do zarzutu bezczynności lub przewlekłego postępowania. Paragraf 5 art. 37 kpa wskazuje, że organ wyższego rzędu powinien rozpoznać pismo strony w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Termin ten ma charakter zawity, co oznacza, że nie ma możliwości jego przedłużenia.
Organ rozpoznający ponaglenie swoje rozstrzygnięcie wydaje w formie postanowienia. Musi zawierać ono ocenę, czy organ rozpoznający sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie obowiązany jest określić, czy fakt ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postanowienie powinno wskazywać na dodatkowe obowiązki organu, który dopuścił się opieszałości, m.in. zobowiązanie do zakończenia postępowania w określonym terminie czy przeprowadzenie postępowania wewnętrznego mającego na celu ustalenie przyczyn i osób odpowiedzialnych za zaistnienie bezczynności lub przewlekłości.
Dopuszczenie się bezczynności lub przewlekłości postępowania przez organ może stanowić przesłankę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w przypadku wystąpienia szkody wynikłej poprzez niewydanie aktu administracyjnego. Podstawą odpowiedzialności organu w tym przypadku będą przepisy art. 4171 § 3 i 4 Kodeksu cywilnego (źródła odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej).
Ponaglenie w postępowaniu administracyjnym – podsumowanie
Ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego nałożył na organy państwowe obowiązek rozpoznawania sprawa bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie wyznaczył im maksymalne terminy działania. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. W przypadku zaś sprawy szczególnie skomplikowanej termin ten wynosi dwa miesiące. Jednocześnie ustawa daje urzędom możliwość autonomicznego przedłużenia wskazanych terminów, wystarczy, aby poinformowali o tym fakcie strony postępowania.
Jeśli jednak organy nie dochowają ustawowego lub ustalonego przez siebie terminu, strona ma prawo do wniesienia ponaglenia. Instytucja ta ma za zadanie przyspieszyć postępowanie administracyjne oraz stanowić środek do wywalczenia dla siebie odszkodowania za straty powstałe wskutek opieszałości organu.
