Konstytucja w art. 21 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Już zatem na poziomie Konstytucji wywłaszczenie zyskało charakter wyjątkowy, a właścicielom została przyznana ochrona i prawo do sprawiedliwego wyrównania szkody. Jak wygląda proces wywłaszczania, kiedy jest możliwy i jak zadbać o swoje prawa w jego toku?
Wywłaszczenie nieruchomości - jakie ma podstawy?
W samej Konstytucji nie znajdziemy regulacji dotyczących podstaw i zasad wywłaszczania. Te jako należące do materii ustawowej zostały uregulowane w Dziale III, Rozdziale 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wywłaszczenia dokonuje się na podstawie decyzji administracyjnej, która to znajduje swoje podstawy właśnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w niektórych innych ustawach.
Przed wydaniem decyzji właściwy organ administracji publicznej przeprowadza postępowanie administracyjne, w toku którego bada przesłanki wywłaszczenia oraz w następstwie tego określa słuszne odszkodowanie.
Szczególną podstawę dla wywłaszczenia wprowadza tzw. specustawa drogowa (ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Zawiera ona odrębne regulacje zasad wywłaszczania i przyznawania odszkodowania, jednocześnie upraszcza i przyspiesza postępowanie. Podstawą do wywłaszczenia wielu nieruchomości może być w tym wypadku jedna decyzja o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej.
Przesłanki wywłaszczenia
Niezależnie od podstawy wywłaszczenia jest ono możliwe jedynie dla osiągnięcia celu publicznego. To właśnie istnienie celu publicznego bada organ administracji w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 16 czerwca 2015 r., K 25/12, OTK-A 2015, Nr 6, poz. 82) celem publicznym jest: „(…) wyłącznie to, co służy ogółowi, jest powszechnie dostępne czy też stanowi dobro całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej”.
W tym kontekście z punktu widzenia praw właściciela nieruchomości istotne jest prawo do zwrotu nieruchomości w razie niezrealizowania celu publicznego, gdyż w takim przypadku prawo do ochrony własności ponownie uzyskuje przewagę nad dobrem publicznym, więc to temu pierwszemu przysługuje silniejsza ochrona konstytucyjna.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., P 12/11, stwierdza bowiem, że: „Jeżeli (…) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia”.
Na jakiej podstawie wnioskujemy o istnieniu celu publicznego? Co do zasady cel publiczny wynikać powinien z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym taki plan dla większości terenów nie jest obowiązkowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w takim wypadku konieczność wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest rodzajem decyzji o warunkach zabudowy. Wyjątkowo jednak nie ma konieczności opierania się na powyższych dokumentach, w przypadku gdy:
-
na wywłaszczanej nieruchomości już zrealizowano cel publiczny;
-
decyzja dotyczy jedynie udostępniania nieruchomości w celu prowadzenia konserwacji, remontów i usuwania awarii różnego rodzaju przewodów i urządzeń, w sytuacji braku zgody tych osób – na czas do 6 miesięcy;
-
decyzja dotyczy ograniczenia – do 12 miesięcy – sposobu korzystania z nieruchomości w celu poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania kopalin objętych własnością górniczą;
-
decyzja dotyczy zezwolenia na czasowe – do 6 miesięcy – zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.
Jednocześnie należy pamiętać, że wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości i prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
Rodzaje wywłaszczenia
Wywłaszczenie nieruchomości nie dotyczy wyłącznie prawa własności nieruchomości. Na podobnych zasadach następuje również pozbawienie praw wynikających z użytkowania wieczystego lub innych ograniczonych praw rzeczowych przysługujących wobec nieruchomości. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego hipoteka, mimo że jest takim właśnie ograniczonym prawem na nieruchomości – nie jest prawem, które może być wywłaszczone w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., I OSK 60/08).
Ponadto przepisy o wywłaszczeniu stosuje się nie tylko przy całkowitym pozbawieniu prawa do nieruchomości, lecz także w przypadku konieczności jego ograniczenia. W tym duchu wypowiedział się niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że: „Konstrukcja prawna ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym ograniczenie to może być dokonane jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości (art. 112 ust. 3 cyt. ustawy)” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek zamiejscowy w Katowicach z 11 lipca 2002 r., II SA/Ka 1577/00). Orzecznictwo wyraźnie podkreśla zatem, że także do ograniczenia praw należy stosować reżim i zasady dotyczące wywłaszczenia, w tym jego oparcie o cel publiczny (wynikający z dokumentów planistycznych lub decyzji określających ten cel).
Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli jest nim objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie nieruchomości. Jest to niezwykle istotne uprawnienie właścicieli, gdyż mogą oni żądać wykupu pozostałej części niewywłaszczonej nieruchomości, której być może nie byliby w stanie sprzedać na wolnym rynku.
Procedura wywłaszczeniowa
Wydawanie decyzji wywłaszczeniowych należy do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości w I instancji wydaje starosta (lub prezydent miasta na prawach powiatu), a organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest wojewoda.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie prawa w drodze umowy przeprowadzonymi między starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej (w przypadku jednostki samorządu – jej organem wykonawczym) a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna.
Przeprowadzenie rokowań jest obowiązkowe. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Kielcach z 31 sierpnia 2006 r., II SA/Ke 950/05, możemy przeczytać: „(…) instytucja rokowań ma na celu uzyskanie lepszej wartości wywłaszczanej nieruchomości. Jeżeli wyliczenie wartości wywłaszczanej nieruchomości zaproponowane przez organ administracyjny na etapie rokowań było oparte o inne – mniej opłacalne dla właściciela przeznaczenie niż w dacie wyliczenia odszkodowania na etapie później wszczętego postępowania wywłaszczeniowego i nie odpowiadało istniejącemu na działce stanowi faktycznemu, to należy ocenić, iż przez takie działanie organu właściciel wywłaszczanej nieruchomości został pozbawiony możliwości uzyskania lepszej ceny na etapie rokowań, a Skarb Państwa nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy”.
Tym samym w przypadku zaproponowania skrajnie niekorzystnych warunków wykupu na etapie rokowań nie zostaje spełniony cel, w jakim rokowania mają być prowadzone. Takie rokowania sądy administracyjne uznają za nieprawidłowe.
Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy zaproponowanej w rokowaniach wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną.
Przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wywłaszczoną nieruchomość do czasu jej wykorzystania na cel, na który nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, oddaje się w dzierżawę poprzedniemu właścicielowi na jego wniosek.
Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości
Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Podobnie jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości, stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tego prawa.
Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (ewentualnie w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu – jeżeli taka jest wydawana odrębnie).
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Taka opinia stanowi w istocie dowód z opinii biegłego i to ona jest najczęściej osią sporu w przypadku decyzji wywłaszczeniowych. Jeżeli nie zgadzamy się z jej wynikami, możemy się do niej ustosunkować, wnosząc zarzuty do opinii biegłego. Organ administracji powinien zobowiązać rzeczoznawcę do ustosunkowania się do zarzutów w formie ustnej (np. na rozprawie administracyjnej) lub pisemnej (np. poprzez opinię uzupełniającą lub sporządzenie nowej opinii). Organ może również uznać, że konieczne jest uzyskanie opinii innego biegłego.
Co istotne, zarzuty do opinii muszą koncentrować się na kwestiach, o których organ może orzekać. Nie może on natomiast wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, czyli co do zasady nie może badać operatu pod względem merytorycznym. Zarzuty powinny się zatem koncentrować wokół wad formalnych, błędów logicznych, wewnętrznych sprzeczności, braku spójności, niezgodności z zasadami wynikającymi z przepisów, błędami w obliczeniach itd. Chcąc jednak uzasadnić zarzuty o podłożu merytorycznym, warto przedstawić organowi opinię prywatną sporządzoną na własne zlecenie.
Jeżeli pomimo powyższych działań decyzja w przedmiocie odszkodowania nie będzie dla nas korzystna, mamy prawo odwołać się od niej do organu wyższej instancji w ciągu 14 dni. Jeżeli decyzja organu odwoławczego dalej nie będzie nas zadowalać, w ciągu 30 dni możemy wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oczywiście analogiczny tryb przysługuje w przypadku wadliwości decyzji wywłaszczeniowej w innych niż wartość odszkodowania aspektach.
