Dostęp do informacji publicznej jest podstawowym prawem obywateli. Żądać go może każdy, kto ma w tym interes. Nie zawsze jednak istotne wiadomości dla wnioskującego, nawet te ściśle związane z organem publicznym, stanowią informację publiczną. Mimo że spółka akcyjna może wśród udziałowców posiadać Skarb Państwa, w dalszym ciągu funkcjonuje ona na wolnym rynku jako przedsiębiorca „prywatny”. Jak zatem należy podchodzić do danych posiadanych przez taką spółkę? Czy informacja publiczna od spółki akcyjnej jest możliwa? Czy można żądać udostępnienia informacji właśnie z uwagi na to, że ma ona związek z organami publicznymi?
Informacja publiczna – kiedy mamy z nią do czynienia?
Nawet jeżeli wniosek zostałby złożony do organu państwowego, który z definicji jest już „publiczny”, nie jest jeszcze przesądzone, że zostanie on rozpatrzony pozytywnie. Aby organ miał obowiązek merytorycznie ustosunkować się do żądania, dana informacja musi mieć charakter publicznej.
Jak czytamy w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Nie jest to zatem każda informacja, a wyłącznie ta, która dotyczy danego organu administracyjnego czy sprawy prowadzonej przez taki urząd. Prawo do dostępu do informacji publicznej obejmuje dane o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów oraz celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju aktywność organizacyjno-techniczna stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym czy „technicznym”, dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 roku, sygn. akt: I OSK 2893/18).
Powyższe oznacza, że informacją publiczną nie będzie informacja o konkretnej, indywidualnej sprawie danego podmiotu lub jego pracownika, w zakresie, w jakim nie ma ona związku z wykonywaniem władzy publicznej. Nie będzie to również informacja o charakterze prywatnym, a zwłaszcza cywilnym. Dlatego też informacją publiczną nie będzie między innymi informacja o dokładnych zarobkach danego pracownika urzędu czy o jego wrażliwych danych osobowych.
Brak cech informacji publicznej powoduje, że organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o udostępnieniu żądanych informacji. Jedyne, co powinien zrobić, to przesłać do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego omawianej ustawy.
Jakie podmioty są obowiązane do udzielania informacji publicznej?
Dostęp do informacji publicznej jest kluczowy dla właściwego działania urzędów państwowych. Bez tego mechanizmu nie byłoby mowy o skutecznej kontroli władzy przez społeczeństwo. Mając to na uwadze, prawodawca w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej określił katalog podmiotów, która są prawnie zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.
Jak wskazuje ust. 1 wspomnianego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- organy władzy publicznej;
- organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Będąc w temacie spółek akcyjnych, warto skupić się na czwartej kategorii wskazanej w art. 4 ustawy. Znajdują się tam podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego. Z kolei osobą prawną samorządu terytorialnego jest podmiot będący przedsiębiorcą publicznym, w szczególności:
- spółka prawa handlowego, tj. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółka akcyjna, w stosunku do której jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym, wywierającym decydujący wpływ na jej działalność;
- fundacja utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego;
- spółdzielnia, w której wszyscy członkowie to jednostki samorządu terytorialnego;
- samodzielny publiczny zakłady opieki zdrowotnej utworzony przez gminę.
Spółka akcyjna a spółka publiczna
Spółka publiczna, mimo że bardzo szczątkowo, została zdefiniowana w Kodeksie spółek handlowych (ksh). W art. 4 § 1 pkt 6 ksh zapisano, że jest to spółka w rozumieniu przepisów o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Należy zatem przejść do wskazanego aktu prawnego.
Jak czytamy w ustawie o ofercie publicznej, spółką publiczną jest spółka, której co najmniej jedna akcja jest dopuszczona do obrotu na rynku regulowanym lub wprowadzona do obrotu w alternatywnym systemie obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rynkiem regulowanym jest działający w sposób stały wielostronny system zawierania transakcji, których przedmiotem są instrumenty finansowe dopuszczone do obrotu w tym systemie, zapewniający inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów (rynek giełdowy i pozagiełdowy obrotu papierami wartościowymi). Z kolei przez alternatywny system obrotu rozumie się prowadzony poza rynkiem regulowanym wielostronny system kojarzący oferty kupna i sprzedaży instrumentów finansowych w taki sposób, że do zawarcia transakcji dochodzi w ramach tego systemu, zgodnie z określonymi zasadami oraz w sposób niemający charakteru uznaniowego.
Spółką publiczną może być spółka akcyjna, spółka komandytowo-akcyjna oraz spółka europejska. Akcje tych spółek mogą być bowiem dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym (giełdzie) lub wprowadzone do obrotu w ASO. Statusu spółki publicznej nie może uzyskać natomiast prosta spółka akcyjna – mimo że posiada akcje, to nie mogą być one wprowadzone do obrotu zorganizowanego.
Informacja publiczna od spółki akcyjnej - czy spółka akcyjna jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej?
Co do zasady spółka akcyjna nie stanowi organu publicznego i w związku z tym nie jest ona zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Spółka jako podmiot prawa prywatnego w formie spółki akcyjnej nie może zostać zaliczona do kategorii organów państwowych. Podmiot prawa prywatnego porusza się w obszarze swobody właściwej podmiotom prywatnym, który stanowi, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Jest to zatem inny od organów państwowych mechanizm funkcjonowania podmiotu w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 roku, sygn. akt: III OKS 1108/22).
Sytuacja zmienia się jednak, gdy:
- spółka została powołana przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego do realizacji zadań publicznych;
- spółka dysponuje majątkiem publicznym;
- w spółce akcyjnej pozycję dominującą mają organy władzy publicznej lub gdy organy te mają w spółce swój kapitał pochodzący ze środków publicznych.
Jeżeli któryś z powyższych warunków zostaje spełniony, wówczas możliwe jest domaganie się od spółki akcyjnej udostępnienia informacji publicznej.
Przykładem spółki akcyjnej, która będzie traktowana na równi z organami publicznymi w zakresie obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie spółka powołana do realizacji zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, czyli między innymi przedsiębiorstwa wodociągowe czy przedsiębiorstwa energetyczne.
Innym przykładem sytuacji, gdy spółka akcyjna będzie zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, jest ta, w której spółka dysponuje majątkiem publicznym. Należy przy tym pamiętać, że majątek spółki jest majątkiem jej akcjonariuszy. Jeżeli zatem wśród akcjonariuszy mamy również osoby fizyczne, taka spółka nie ma cech organu władzy publicznej pod względem funkcjonalnym polegającym na wykonywaniu zadań władzy publicznej z użyciem środków publicznych.
Aby można było rozważać, czy dana spółka akcyjna może być traktowana na równi z organami administracji państwowej, struktura właścicielska musi być w zdecydowanej większości w rękach Skarbu Państwa lub JST. Jeśli więc w spółce organ ma pozycję dominującą, tj. dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu, jest uprawniona do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu innej spółki, jak również wywiera decydujący wpływ na działalność spółki kapitałowej, wówczas spółka ta staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przykładem może być tutaj spółka komunalna.
